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      粵港澳大灣區調解機制的規則銜接:問題與對策

      來源:本文節選首發于《深圳法治評論》2023年第2期總第14期  日期:2023.07.28 人氣:3 

      粵港澳大灣區爭議解決機制是大灣區建設中的一個重要領域,是體現大灣區營商環境“軟實力”的重要內容。商事調解具有自愿、靈活、保密、非對抗性、相對低成本等特點,受到商業社會的普遍認同。為推動粵港澳大灣區跨境爭議解決的便利化和多元化,促進跨境爭議的友好解決,節省糾紛解決的社會成本,必須加強粵港澳在商事調解領域的規則銜接。

      一、粵港澳商事調解制度的主要差異

      在“一國兩制”的大背景下,內地與港澳在商事調解制度方面存在較大的差異:

      從制度配置來看,香港對于商事調解的制度配置程度較高,包括了立法機關通過的《調解條例》、《道歉條例》;司法機構作出的實務指示;律政司調解工作小組制定的《香港調解守則》及推行的相關調解計劃;由香港調評會推動調解培訓及評審標準等。澳門方面目前已就《民商事調解法》形成草案文本,但尚未最終定稿并對外頒布。而內地則還沒有全國性的商事調解立法,相關規定主要體現在地方性立法、最高人民法院頒布的司法解釋和有關政策文件,商事調解的制度建設還有待完善。

      從實踐層面看,近年內地受“多元解紛”、“訴源治理”等理念引導,以及中國簽署《新加坡調解公約》的正面影響,“商事調解”越來越受到各方重視。按照新修改的民事訴訟法,“依法設立”的調解組織調解達成的調解協議可以申請司法確認,但對于什么是“依法設立”則尚未有統一的標準。截止2023年2月3日,據民政部全國社會組織信用信息公示平臺顯示,帶有“商事調解”字樣的社會組織共有104家,其中在廣東省內有19家,深圳市內有10家;而未經登記或附設在各商協會、律師事務所的調解組織則數量更多。與市場化發展成熟的港澳相比,內地的商事調解機構總體呈現散、亂、小的特點,在市場化、專業化、國際化方面都比較欠缺,服務水平比較參差,社會認同度仍亟待提高。此外,港澳的調解服務不僅可以由調解機構提供,還允許符合資格的個人提供,并通過專業化培訓來保障調解人員的素質;而內地在法律上并沒有“個人調解”的相關制度安排,也沒有普遍認可的調解培訓體系。

      二、影響規則銜接的主要障礙


      (一)內地的市場化收費機制尚不成熟

      內地的商事調解組織普遍存在收費難、收費低的問題,市場化收費機制仍在探索中,收費的主要來源是法院為訴調對接案件提供的補貼。此外,內地的調解收費通常以案件處理結果為依歸,在調不成的情況下,往往就沒有任何調解費用。此種狀況,不利于吸引港澳調解人才參與內地調解服務,也不利于相關銜接規則的落地。

      (二)商事調解的專業化不足,缺乏長效的、系統化的調解員培訓機制

      如前所述,目前內地對于商事調解員還沒有建立起廣泛認同的認證標準和培訓體系,也沒有獨立執業的、受認可的個人調解員。針對于此,廣東省司法廳、香港律政司和澳門行政法務司于2021年12月發布了《粵港澳大灣區調解員資格資歷評審標準》,但相關培訓、評審措施仍有待進一步研究落實。

      (三)在調解協議的可執行性方面仍有欠缺

      一方面,內地一些法院對于調解協議的司法確認趨于謹慎,尤其是涉案標的較大或異地調解機構進行調解的情況,申請司法確認的門檻較高。另一方面,對于國際或區際之間因調解所達成的調解協議的執行問題,內地目前處于“三無狀態”,即:法律無規定、公約(《新加坡調解公約》)未批準、無司法協助安排。上述狀況,將嚴重影響跨境爭議當事人采用調解的意愿,相應的解紛成本也會因此增加。

      三、推動粵港澳商事調解機制規則銜接的若干建議


      (一)銜接思路

      1. 與時俱進,緊貼國際調解領域的新發展和新趨勢

      2019年開放簽署的《新加坡調解公約》代表了國際商事調解的最新發展,許多國家和地區都參照該公約以及聯合國貿法會相關“示范法”,加強本地商事調解制度化建設?;浉郯拇鬄硡^調解機制的規則銜接應當跟進國際調解領域的新發展和新趨勢,建立健全商事調解的相關機制。

      2. 示范引領,參考粵港澳大灣區調解領域的最佳實踐

      為了保持行業水準,同時兼顧不同主體的多元需求,粵港澳調解領域的規則銜接可多采用示范法的方式。例如廣東省司法廳、香港律政司和澳門行政法務司發布的《粵港澳大灣區調解員專業操守最佳準則》、《粵港澳大灣區跨境爭議調解示范規則》(簡稱《調解示范規則》),就是在總結三地調解最佳實踐的基礎上,對調解員職業操守以及調解規則進行了規范,供大灣區調解機構、調解員參考。

      3. 包容發展,兼顧粵港澳不同地區的發展差異

      如前所述,在一國兩制下,粵港澳三地在調解制度上存在許多差異,在進行規則銜接時,需要求同存異、兼顧發展。以《調解示范規則》為例,在制定過程中,面臨不少挑戰,例如:內地對于非機構調解沒有規定,而港澳則廣為認可;“跨境爭議”應如何定義;對于調解的市場化收費問題,港澳方面有比較成熟的經驗,而內地則剛剛起步?!墩{解示范規則》的出臺,充分顯示了三地法律部門在規則銜接方面的智慧,體現了包容性和靈活性,順應了調解的發展規律。

      4. 軟硬結合,把握制度安排與調解服務所特有的靈活性和自愿性之間的平衡

      調解的制度化建設應注意把握“軟”與“硬”的平衡,不宜搞“一刀切”,要避免制度過于剛性而影響調解功能的發揮,擠壓了各調解主體實踐探索的創新空間。例如藍海中心就根據自身的發展情況,在調解規則里面還規定了法律查明、中立評估等內容。

      (二)若干具體建議

      2021年5月,中央依法治國委員會發布《關于支持深圳建設中國特色社會主義法治先行示范城市的意見》,要求深圳“推動商事調解活動朝著規范化、市場化方向發展”。在全國尚無商事調解統一立法的情況下,2022年3月,深圳出臺《深圳經濟特區矛盾糾紛化解多元條例》(簡稱《深圳多元條例》),在全國率先對“商事調解”作出專門規定。有鑒于此,深圳完全有條件先行先試,將“商事調解”作為國際爭議解決機制當中的一個“發力點”,為粵港澳調解領域的規則銜接探索道路。因此,本部分將重點結合深圳的情況,提出建議如下:

      1. 抓住設立源頭,促進商事調解服務的規范運行

      與港澳相比,內地的調解服務市場還處在培育階段,商事調解組織的退出機制沒有建立,商事調解員的職業道德體系也未健全,在此情況下,有必要從源頭上抓好調解組織設立的問題。鑒于當前全國尚未有統一規范、商事調解服務又亟待規范的狀況,深圳應當把握《深圳多元條例》出臺的“東風”,研究制定有關商事調解組織的成立條件、設立程序和退出機制的規范,為全國的商事調解制度建設提供“深圳范例”,保障商事調解服務健康有序發展。目前,深圳擁有的商事調解組織數量已經居于全國前列。從提高商事調解服務質量,高起點對接國際商事爭議解決機制的角度出發,在制定相關規則時,要對深圳商事爭議總量、現有商事爭議解決渠道的承載能力、新設機構的差異化特點等進行綜合評估衡量,避免“一哄而上”而導致“先亂后治”的被動局面。

      2. 借鑒港澳經驗,推動商事調解的市場化發展方向

      深圳應抓住有利的制度環境和毗鄰港澳的市場環境,積極培育商事調解市場化發展。在此方面,香港有一些做法值得借鑒:例如,推行政府資助的調解計劃,推動調解應用,培養工商業界采用調解的習慣;自2009年推行民事司法制度改革后,香港民事訴訟的法援受助人可獲資助進行調解;司法機構有關調解方面的程序規則規定(《實務指示31─調解》),對某些無合理解釋不參與調解的當事人采用訴訟費罰則。上述措施,從政府購買、法律援助、訴訟費罰則等多個方面,有力地支持了調解服務的合理收費,有利于保障調解服務的可持續發展。對照來看,《深圳多元條例》對商事調解服務收費已作出原則性規定。為推動立法得以貫徹實施,相關部門應研究細化措施,積極探索商事調解市場化發展的有效路徑,支持商事調解與其他爭議解決方式實現差異化發展。

      3. 加強與港澳合作,推動商事調解的專業化發展

      調解員的素質是決定調解服務質量的關鍵因素。港澳在調解人才培養方面發展較為成熟。例如,香港調評會就是由律政司倡議并在業界主導下成立的,主要職責是促進調解培訓及評審標準。在深圳市司法局的支持下,全國第一家商事調解的專門性協會——深圳市商事調解協會于2021年5月成立。在參考國際標準以及港澳經驗的基礎上,深圳市商事調解協會已搭建了系統化培訓課程體系。在今后,深圳可以借鑒三地法律部門制定出臺的最佳實踐指引,加強與港澳方面在培訓方面的合作,積極培育大灣區高素質的調解人才。此外,《深圳多元條例》規定了深圳市商事調解協會可以“開展商事調解組織等級評定,并將等級評定情況通報司法行政部門和人民法院”。在相關部門支持下,深圳市商事調解協會可以借鑒國際經驗,研究制定等級評定規則,促進商事調解組織提升專業服務能力。

      4. 加強三地磋商,強化調解協議的可執行性

      結合民事訴訟法修改及《深圳多元條例》生效的契機,積極完善司法確認制度,通過司法賦能推動商事調解的發展。同時,在條件成熟時,爭取最高人民法院支持,以深圳及其他商事調解發展成熟的城市為試點,以《新加坡調解公約》為參考藍本,與港澳方面就商事調解協議的跨境認可和執行問題開展磋商,達成相關安排。



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