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      如何設計大灣區規則銜接的“轉換插頭”?

      來源:藍海中心  日期:2021.12.16 人氣:79 

      在粵港澳大灣區建設背景下,如何實現內地與港澳的規則銜接、機制對接(以下簡稱為“規則銜接”)是近年來理論界和實務界關注的熱點問題。


      粵港澳大灣區規則銜接,有一條必須堅守的法律邊界,那是“一國兩制”。如同不同電壓規格下的“轉換插頭”那樣,規則銜接需要通過有效的制度設計,發揮大灣區“一國兩制”的優勢,兼容“三法域”的現狀,以實現更為有效的流轉和融通。


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      規則銜接主要針對什么問題?


      作為一個廣泛的術語,“規則”、“機制”涉及方方面面,試圖在短期內實現規則的全面對接是難以做到的,必須要有所篩選,突出重點。為此,需要考慮以下兩個維度:


      (一)粵港澳大灣區的定位


      根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(以下簡稱“《綱要》”),大灣區有五大定位:充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區、宜居宜業宜游的優質生活圈。其中,前面四個定位都非常鮮明地跟對外開放、加強國際區際合作相關。


      《綱要》有兩處對“規則”建設提出要求,且均提到“國際標準”:一是規定在“開放合作,互利共贏”的基本原則中,要求“以‘一帶一路’建設為重點,構建開放型經濟新體制,打造高水平開放平臺,對接高標準貿易投資規則,加快培育國際合作和競爭新優勢”。二是規定在“緊密合作共同參與‘一帶一路’建設”的章節中,要求“全面對接國際高標準市場規則體系,加快構建開放型經濟新體制,形成全方位開放格局,共創國際經濟貿易合作新優勢,為‘一帶一路’建設提供有力支撐”,“發揮香港、澳門的開放平臺與示范作用,支持珠三角九市加快建立與國際高標準投資和貿易規則相適應的制度規則”。


      由上可見,“規則銜接、機制對接”主要有以下關鍵要點:


      第一,在全面對外開放新格局之下,“規則銜接、機制對接”以追求制度型開放作為根本著眼點;


      第二,“規則銜接、機制對接”主要圍繞經濟運行、投資貿易做相關的制度化安排;


      第三,“規則銜接、機制對接”應緊跟國際商貿規則的最新發展,利用大灣區的開放優勢和港澳接軌國際的優勢,對標“國際標準”,實現與國際接軌的規則體系。


      (二)“國家所需,港澳所長”


      從根本來說,規則銜接必須面向大灣區建設的“實際需求”。正如《綱要》所指出的,要“把國家所需和港澳所長有機結合起來,充分發揮市場化機制的作用,促進粵港澳優勢互補,實現共同發展”,要“依托香港、澳門作為自由開放經濟體和廣東作為改革開放排頭兵的優勢,繼續深化改革、擴大開放,在構建經濟高質量發展的體制機制方面走在全國前列、發揮示范引領作用,加快制度創新和先行先試,建設現代化經濟體系,更好融入全球市場體系”。


      結合上述兩個維度,我們建議“規則銜接、機制對接”重點關注以下領域:


      第一,對接或借鑒國際規則、國際標準的相關規定。近年來,國際投資的一個新的趨向就是雙邊協議、自貿協定以及區域化協議正在加強。例如,今年9月16日,中國正式提出申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)。另外,即將于2022年1月1日生效的《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP),建立了世界上最大的自由貿易區,協議內容促進了投資、貿易和服務。對于這些規則,大灣區應當主動響應,深入研究,做好銜接,為灣區企業用好國際國內兩個市場、兩種資源創造有利條件。


      第二,與國際商貿合規管理及風險應對相關的規則。當前,國際關系出現復雜變化,加之新冠疫情的影響,企業從事國際商貿活動的合規成本顯著增加。根據聯合國貿發會發布的《世界投資報告2021》:2020年,67個經濟體總共推出了152項影響外國投資的政策措施,與2019年相比增加了約42%,監管或限制性措施數量增加了一倍多,達到50項。上述國際商貿規則的變動,無疑對粵港澳大灣區企業產生重要的影響?;浉郯娜卦凇耙巹t銜接、機制對接”的時候,應當跟進國際商貿合規的新變化,通過規則銜接做好相應的風險化解及應對。


      第三,旨在促進三地經濟運行、提升大灣區市場一體化水平的規則領域:


      1、與國際通行規則相適應的市場規則體系。主要包括市場準入規則、市場競爭規則(反不正當競爭和禁制限制競爭行為)、市場交易規則(交易方式、交易行為)、產權規則(包括知識產權)、市場退出規則(如企業破產、個人破產)等。


      2、貿易規則體系。主要包括非歧視性規則,透明度規則,自由貿易規則,公平貿易規則等。


      3、糾紛解決的規則體系。包括仲裁、調解、訴訟等多元化糾紛解決機制建設;以提高糾紛解決的公正性、便捷性、效率性為目標的規則建設;內地與港澳之間的相關法律安排等。


      4、社會管理的規則體系。探索將社會的事務性管理與行政管理、判斷裁決權等分離的改革,建立相應的社會管理規則;鼓勵行業協會、非營利組織等參與社會管理;加強社會信用體系建設;建立灣區統一的環境保護標準及相關規則等。


      需要注意的是,上述分析只是基于相關部署所做的“重點”梳理。在實踐當中,應該結合具體場景,透徹理解該場景下的現狀以及面臨的痛點、難點,從而明晰規則銜接的目標和實施路徑。例如,河套合作區位于深港交界結合部,定位為“深港科技創新合作區”,規則銜接就可以圍繞深港科技園區的管理模式創新、科技領域的要素流通(尤其是科技人才、科技資金、跨境數據流動等)、科技產業合作、與香港北部都會區的政策聯動等方面展開,可以建立分級分層的、規則銜接的“思維導圖”,然后有計劃、有步驟地推進實施。


      規則銜接有哪些可用方式?


      據我們總結,規則銜接的方式包括但不限于以下方式:


      1.由國家頒布統一立法;

      2.授權地方立法或國家給予特殊政策,在特定區域適用港澳規則;

      3.簽署區際協議、安排、會談紀要,再各自制定落地規則(最高院與港澳特區政府之間達成的司法協助安排多采用這一方法);

      4.共同參照國際通行規則,制定適宜粵港澳大灣區的更為寬松的規則;

      5.運用科技手段實現規則與標準的銜接;

      6.采用軟法,制定統一示范法或適用于粵港澳大灣區的指引性規則;

      7.搭建平臺或創設新領域,促進三地的合作交流,建立新規則;

      8.局部區域就某些具體領域與港澳相關部門簽署協議,約定適用港澳規則;

      9.內地單方借鑒港澳模式;

      10.共同制定和推出聯合政策包;

      11.尊重當事人意思自治,由當事人自由選擇三地規則。


      應該承認,上述每個方式都各有長短,適用的情況也會有所不同。根據規則銜接的緊密程度和實現的難易程度兩個維度,我們建立了一個規則銜接的模型:

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      從上圖可見,越靠右上角的方法往往被認為制度創新意義就越強。那么,是否越靠右上角的措施就越好呢?其實不然,規則銜接并沒有“一招制勝”的方法,需要在“一國兩制”框架下不斷摸索,并結合實際情況靈活把握。例如,關于國家安全問題,就適合采用統一立法的方式;有關的司法協助,可以沿用區際協助安排或會談紀要;在大量的民商領域,則可能采用指引性的“軟法”或者其他有利于當事人自由選擇的模式。


      如何用創新思維來推動規則銜接?


      在上面的幾種方法中,第7種是講新領域、新規則的,實際就是協同港澳、共同“做大蛋糕”的模式。今年7月,國家發改委發布了《關于推廣借鑒深圳經濟特區創新舉措和經驗做法的通知》,其中就包括了“法律查明”的創新,被認為是“構建以規則機制銜接為重點的制度型開放新格局”的舉措。本部分就以藍海法律查明為例,來談創新思維在推動規則銜接方面的作用。

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      深圳為什么會關注“法律查明機制”呢?這其實與前海自貿片區的建設是緊密相連的。在前海建設初期,怎樣構建一個良好的營商環境,吸引外來投資(尤其是國外資金),同時又有利于前海孵化好的企業走出去?集思廣益之下,深圳率先通過《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》,規定要“建立法律查明機制”,以解決不同法域給投資商貿企業帶來的“法律查明難”問題。以此立法規定作為起點,深圳在立法完善、司法支持、法律查明專業機構建設方面,不斷完善域外法律查明制度。此舉受到了各方關注,其中,藍海法律查明平臺曾入選“廣東省自由貿易試驗區首批制度創新案例”。


      相較于傳統的國際私法概念中的“法律查明”,深圳有四方面的創新:


      一是域外法查明的應用是“四為”,突破了傳統上只應用于司法審判的局限。

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      二是基于中立性、專業性的考慮,支持成立藍海中心獨立運行,并鼓勵向品牌化、規?;l展;


      三是查明服務采用了平臺化模式,搭建供需雙方的橋梁;


      四是通過法律庫和專家庫建設夯實法律查明的基礎。


      此外,深圳還注意制度賦能,充分利用特區立法權,為“法律查明”提供制度保障。2020年8月,《深圳經濟特區前海蛇口自由貿易試驗片區條例》通過,當中第57條對“涉外性”作了變通性規定,為相關當事人自由選擇適用域外法律提供了更大的制度空間,而作為制度配套的法律查明機制也有了更廣闊的應用前景。

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      域外法律查明機制雖然是一個“小切口”,但在粵港澳大灣區規則銜接方面卻有積極意義:


      第一,如前所述,規則銜接需要遵守“一國兩制”。而“域外法律查明”的前提就是尊重彼此法律制度,并不改變港澳的基本法律制度。通過查明機制,有助于解決對域外法律不熟悉、不了解的困境,使得當事人可以依法自由選擇合同的適用法,鼓勵大灣區內企業開展跨境商貿投資活動。


      第二,“域外法律查明”創設了一項新型的服務。深圳在域外法律查明機制方面的創新,使得“法律查明服務”成為律師、仲裁、調解等領域之外的一個新型的、細分法律服務,是內地法律服務市場開放的新領域,使港澳法律人士參與內地法治建設有了更多的可能。


      第三,通過建立“域外法律查明平臺”,搭建供需雙方的橋梁,既可以發揮港澳法律人士熟悉港澳本地及國際法律的專業特長,又能彌補內地涉外法治人才不足的短板,滿足了內地企業走出去的客觀需要。在藍海中心的查明模式下,直接采用“以港澳專家解釋港澳法律”的做法。經過多年發展,藍海中心通過市場化運行,實現“筑巢引鳳”,吸引了港澳和國際法律人才聚集,其中聘請的港澳法律查明專家就有百余位。


      結 語


      1. “一國兩制”是粵港澳大灣區規則銜接的法律邊界,規則銜接并不是要改變或抹平三地的法律差異,而是要“堅持一國之本、善用兩制之利”。


      2.在全面對外開放和雙循環的發展格局下,粵港澳大灣區的規則銜接應當利用好政策優勢和區位優勢,以制度型開放為根本著眼點,主要圍繞經濟運行、投資貿易等重點領域,探尋相關的制度化安排。


      3.有關部門在加強宏觀頂層設計的同時,應當結合具體的落地場景,以問題為導向,具體分析大灣區建設中需要解決的“痛點”“難點”,明確規則銜接的著手點。


      4.規則銜接的方法多種多樣,并不必限于“硬聯通”,也可以通過構建像“法律查明”這樣的“小快靈”機制,實現“國家所需,港澳所長”的有機結合;要以合作推進互信,以共贏加深合作。


      5.規則銜接要做到“三個相信”:相信法治的力量,相信市場的力量,相信創新的力量。


      本文網址:http://www.bggperformance.com/html/falvxinxihua/1277.html
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